В четверг, 28 июня, президент Владимир Путин обнародовал Бюджетное послание на 2013-2015 годы. В нем сделан конкретный выбор в пользу Минфина в его споре с Минэкономики, по поводу того, какой временной период следует брать за основу при расчете базовой цены нефти.
() - Минэкономразвития предлагало рассчитывать с 2016 года базовую цену на нефть как среднюю за трехлетний период и постепенно перейти на расчет за 7- летний … — за 2007-2013 гг. После 2018 г. Минфин предлагает рассчитывать базовую цену на основе 10-летнего периода. В Бюджетном послании сказано, что через пять лет российский бюджет будет рассчитываться исходя из средней цены на нефть за 10-летний период.
Иными словами, выбор сделан в пользу экономии казенных денег, чем, как ему это и положено, озабочен, прежде всего, Минфин. А траты на развитие – потом.
В четверг Минэкономразвития и его союзник в лице вице-премьера Аркадия Дворковича попытались хоть что-то выторговать у Минфина на заседании правительства на под председательством Дмитрия Медведева. Оспаривать выбор президента было бессмысленно, но Минэкономразвития предложило верстать бюджет пусть и исходя из средней цены нефти за 10 лет, но – с учетом инфляции. Минфин, конечно, против этого. Понятно, что с учетом инфляции цена нефти будет больше, соответственно и расходы в бюджет можно закладывать большие. На ближайший год эта разница составит, по оценкам экспертов с обеих сторон, примерно 12 млрд долл.
Схем простая. В бюджет закладывается базовая цена нефти по которой и считаются ожидаемые доходы. Исходя из чего, прикидываются и расходы. Если цена на нефть за последние три года окажется ниже базовой, за основу для формирования бюджета будет приниматься средняя цена нефти за эти три года. Но если цена нефти будет выше базовой, то сверхплановые доходы станут отправлять в Резервный фонд. Когда он вырастет до 7% ВВП, то дополнительные нефтегазовые доходы могут направляться в Фонд национального благосостояния или на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов.
Минфин, как и положено главному бухгалтерскому ведомству страны, все делает для того, чтобы тратить меньше, а откладывать – больше. Минэкономразвития, как и полагается главному стратегическому ведомству, напротив старается выклянчить больше денег на развитие, на снижение налогов и так далее. Потому министр экономики Андрей Белоусов и предложил учитывать при определении базовой цены на нефть инфляцию.
Министр финансов Антон Силуанов тут разохался: если учитывать инфляцию, то в 2013 году базовая цена на нефть составит 98 долл. за баррель, а если не учитывать – 92 доллара. То есть, по 6 баксов за каждую проданную бочку он должен будет тратить, а не откладывать. Вице-премьер Аркадий Дворкович попытался воззвать к логическому мышлению председателя правительства Дмитрия Медведева: «Элементарные правила экономической и математической логики говорят о том, что нужно учитывать инфляцию». Но Д. Медведев только вздыхал, пытался отшучиваться и в итоге отложил этот разговор на осень.
Прижимистость Минфина можно понять. Вот после заседания правительства министр финансов говорил, что «По бюджетному правилу с учетом инфляции, что было предложено министерством экономического развития, уровень ненефтегазового дефицита к 2020 году будет выше 9%. По нашему правилу, этот параметр уже через пять-шесть лет составит около 7,5. При этом он не продолжил мысль и не пояснил, что вообще-то до кризиса 2008 года в России действовало законодательное бюджетное правило почти вдвое более жесткое – примерно 5% мог составлять дефицит бюджета после вычета из него доходов от продажи нефти и газа. Правило временно отменили в кризис, теперь трудно вернуться к дисциплине. Хотя уровень ненефтегазового дефицита российского бюджета уже примерно такой же, как в Греции.
Пункт про выбор перехода на десятилетние цены нефти – самый конкретный в Бюджетном послании президента В. Путина. Хотя, конечно, в нем говорится много бесспорного про нужды российской экономики.
«… структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития», — пишет В Путин. Это не подлежит сомнению. Президент дает рецепт исправления этой ситуации: «Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно». То есть, надо давать больше. Но это противоречит общему нацелу на экономию, и не поясняется, как это противоречие будет разрешаться.
Экспертам и бизнесу очевидно, что при нынешней системе передачи казенных денег на те, или иные цели, этих денег никогда ни на что не хватит. Дело не только и не столько в коррупции. Дело в том, что не бывает и не может быть таких стран, где за счет бюджета более, чем наполовину, финансируется развитие экономики, чаще всего таким образом, когда государство самом у себя (у казенных или подконтрольных компаний) заказывает товары или услуги, само их потребляет, а прибыль направляет на новые заказы. Нужны частные инвестиции. Но вместо них мы имеем бегство денег из страны.
В послании не говорится о том, как изменить пропорции инвестиций, но указывается, что надо лучше контролировать рачительное расходование ресурсов. «… зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств», — негодует президент в послании.
Невнятно сказано в послании про межбюджетные отношения: «… межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Возникает вопрос: будет передаваться власть и налоги на места или нет из боязни распада государства? Ответа нет.
Впрочем, в пункте «В-шестых», президент пишет, что «… бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются». Вот это — правильно и точно.
Далее упор делается все на то же совершенствование контроля и выработку механизмов оценки эффективности тех или иных бюджетных трат. «…Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства, — говорится в послании. — Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований. В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление»…
И так далее.
А потом, почти мимоходом, сказано и про частные инвестиции: «Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата. За счет бюджетных средств не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наоборот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры».
Это каждый может понять так, как ему угодно. Стилистика послания вообще соответствует золотому правилу: сказать много, но ничего конкретного. Надо отметить, что не забыт и прием внедрения в массы неологизмов. В нашем случае это слово «приоритезация». «…необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов», — написали помощники президента по работе со словом. Подобное творчество давно используется бюрократами на Украине, где в ходу такое выражение на важных совещаниях: «Давайте финализировать разговор»…
Подтверждена в послании и верность власти старинной идее о том, что любые проблемы можно снять, если написать объемную государственную программу по нужному поводу, выделить деньги на ее реализацию и успокоиться. «Для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ», — сказано в послании.
Это названо переходом к «программному бюджету», который предполагается в полном объеме «осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Получается, что если раньше госпрограммы втискивали в бюджет, то теперь весь бюджет изначально будет сформирован в угоду госпрограммам. Это действительно новый и весьма глобальный подход к бюджетному процессу, который только дилетанты могут сводить к поиску баланса между необходимыми расходами и имеющимися доходами.